نواقص حقوقي و مصائب اجرايي خصوصي‌سازي
حسن تویسرکانی: سياست اقتصادي در جامعه نيز بر اين بود تا افراد به عنوان كارمندان دولت استخدام شوند. با اين كار حجم دولت در دهه 60 به سرعت گسترش يافت و مشكلات عديده‌اي به واسطه اين افزايش حجم صورت گرفت. بسياري از قوانين نيز در اين حوزه به سمت دولتي شدن امور پيش رفت و اغلب كارخانه‌ها يا صد در صد دولتي شد يا بيش از نصف سهام آنها به دولت واگذار شد. ولي اين مسئله با پايان جنگ و تورم يكباره دولت سبب شد تا سياستمداران به فكر راهكارهاي مؤثر براي كاهش بدنه دولت و سبك سازي دولت گام بردارند.
با تغيير سياست‌هاي دولت در حوزه اقتصادي، قوه‌مقننه نيز به فكر اصلاح قوانين افتاد و مجلس برخي از موارد تصدي دولتي را حذف كرد. در سال 1386 قانوني تحت عنوان قانون اجرای سياست‌هاي کلی اصل چهل و چهارم به تصويب رسيد كه بر اساس آن شبکه‌های مادر مخابراتی و امور واگذاری بسامد(فرکانس)، شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی، تولیدات محرمانه یا ضروری نظامی، انتظامی‌و امنیتی به تشخیص فرماندهی کل نیروهای مسلح، شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز، معادن نفت و گاز، بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک‌توسعه صادرات، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون، بیمه مرکزی و شرکت بیمه ایران، شبکه‌های اصلی انتقال برق، سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی‌ایران، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون به بخش دولتي واگذار شد و مواردي همچون تامين نيرو و سدسازي و معادن به بخش خصوصي قابل واگذاري است.
سابقه خصوصي سازي
با اجراي اين قانون در سال 1388 هيأت وزيران به تصويب اساسنامه‌اي راي داد كه بر اساس آن سازماني تحت عنوان سازمان خصوصي سازي تشكيل شد. از جمله وظايف اين سازمان تهیه راهكارهاي تسهيل دستيابي به توسعه مشاركت عمومي جهت افزايش بهره‌وري منابع مادي و انساني و توسعه توانمندي‌هاي بخش خصوصي و تعاوني، اعمال نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارايی در امر واگذاری‌ها، برنامه‌ریزی واگذاری سهام شرکت‌ها مشتمل بر شرایط و نحوه واگذاری سهام در چارچوب قوانین و مقررات مربوط پس از تصویب هیأت واگذاری، تعیین بانک‌ها، مؤسسات تأمین سرمایه و شرکت‌های سرمایه‌گذاری جهت تعهد پذیره‌نویسی یا تعهد خرید سهام، شناسایی و انجام اقدامات اجرایی لازم برای تبدیل تصدی‌های قابل واگذاری دولتی که در قالب غیر شرکتی اداره می‌شوند، به شخصیت حقوقی مناسب، عرضه هرگونه سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه و حقوق مالکانه، انجام وظایفی که برای واگذاری سهام و خصوصی‌سازی در چارچوب برنامه‌های توسعه‌ای کشور و قانون و سایر قوانین و مقررات مربوط است.
با تشكيل اين سازمان كارخانه‌هاي مورد واگذاري در هيأت واگذاري قيمت‌گذاري مي‌شود و بر اساس قيمت اين هيأت واگذار مي‌شود. از جمله اين موارد مي‌توان به واگذاري شركت مخابرات ايران اشاره كرد كه سرانجام پس از مدت‌ها انتظار در مهرماه سال 1387، سهام مخابرات وارد تالار بورس اوراق بهادار شد. سهام مخابرات که به صورت تدریجی وارد بازار بورس شد، در نخستین عرضه به میزان پنج درصد از کل سهام در اختیار متقاضیان قرار گرفت. در نهایت خصوصی‌سازی مخابرات و عرضه سهام آن در بورس در سال 88 انجام شد.
خصوصي‌سازي در ابتداي راه واگذاري‌ها همواره مورد تاكيد رهبري و دولت‌هاي وقت بوده و اين نكته در برنامه‌هاي پنج ساله توسعه‌اي نيز همواره تاكيد شده است. در ماده 9 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مي‌گويد به منظور ارتقاي كارايي و افزايش بهره‌وري منابع مادي و انساني كشور و كارآمد كردن دولت در عرصه سياستگذاري و توسعه توانمندي بخش‌هاي خصوصي و تعاوني، سهام شركت‌هاي قابل واگذاري بخش دولتي در شركت‌هايي كه ادامه فعاليت آنها در بخش دولتي غير ضروري است، طبق مقررات با اولويت در شرايط مساوي، به بخش‌هاي تعاوني و خصوصي فروخته خواهد شد. اين مطلب گوياي عزم جدي دولت‌ها براي استفاده بهينه از منابع دولتي است.
مصاديق خصوصي‌سازي
از جمله شرايطي كه مي‌توان براي واگذاري سهام شركت‌ها به آن اشاره كرد سهام متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌هاي دولتي، شركت‌هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و ساير شركت‌هايي كه بيش از50درصد سرمايه و يا سهام آنها منفرداً يا مشتركاً متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي، شركت‌هاي دولتي و همچنين ساير شركت‌هاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت كه شمول قوانين و مقررات عمومي به آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام است از جمله شركت ملي نفت ايران و شركت‌هاي تابعه و وابسته وزارت نفت و شركت‌هاي تابعه آنها، سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران و شركت‌هاي تابعه و سازمان صنايع ملي ايران و شركت‌هاي تابعه و مركز تهيه و توزيع كالا، همچنين سهام متعلق به دستگاه‌هاي فوق‌الذكر در شركت‌هاي غيردولتي و شركت‌هايي كه تابع قانون خاص هستند، مشمول مقررات خواهند بود. اين حساسيت به واگذاري‌ها در برنامه چهارم توسعه اقتصادي،اجتماعي و فرهنگي نيز ديده شد. بر اين اساس به منظور ساماندهي و استفاده مطلوب از امكانات شركت‌هاي دولتي و افزايش بازدهي و بهره‌وري و اداره مطلوب شركت‌هايي كه ضروري است در بخش دولتي باقي بمانند و نيز فراهم كردن زمينه واگذاري شركت‌هايي كه ادامه فعاليت آنها در بخش دولتي غيرضروري است به بخش غيردولتي، به دولت اجازه داده مي‌شود نسبت به واگذاري، انحلال، ادغام و تجديد سازمان شركت‌هاي دولتي، اصلاح و تصويب اساسنامه شركت‌ها، تصويب آيين‌نامه‌هاي مالي و معاملاتي، تصويب آيين‌نامه‌هاي استخدامي و بيمه، با رعايت مقررات و قوانين مربوط و جابه‌جايي و انتقال وظايف، نيروي انساني، سهام و دارايي‌هاي شركت‌هاي دولتي و شركت‌هاي وابسته اقدام كند.
با واگذاري شركت‌ها با قيمت‌هاي مصوب شوراي عالي قيمت‌گذاري، بودجه حاصل از فروش سهام شركت‌هاي دولتي صرف تقويت شركت‌هاي مادرتخصصي توسعه‌اي در جهت توسعه بخش غيردولتي با استفاده از منابع عمومي، خارجي و منابع ناشي از فروش سهام شركت‌هاي زيرمجموعه و عرضه سهام شركت‌هاي مادرتخصصي در بازار بورس تا سقف 49درصد به استثناي موارد مذكور در صدر اصل چهل و چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مي‌شود.
در بخش تعاون نيز دولت روند مناسبي را ايجاد كرده كه بر اين اساس دولت موظف است، برنامه توسعه بخش تعاوني را با رويكرد استفاده مؤثر از قابليت‌هاي بخش تعاوني، در استقرار عدالت اجتماعي و توزيع عادلانه درآمدها، تأمين منابع لازم براي سرمايه‌گذاري‌ها، از طريق تجميع سرمايه‌هاي كوچك، اجراي بند 2 اصل چهل و سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، افزايش قدرت رقابتي و توانمندسازي بنگاه‌هاي اقتصادي متوسط و كوچك، كاهش تصدي‌هاي دولتي، گسترش مالكيت و توسعه مشاركت عامه مردم در فعاليت‌هاي اقتصادي كرده است كه در حوزه اولويت دادن به بخش تعاوني، در انتقال فعاليت‌ها و كاهش تصدي‌هاي بخش دولتي اقتصاد به بخش غير دولتي است.
روزنامه قانون گفت‌وگويي را در زمينه خصوصي‌سازي و راهكارهاي حقوقي اين بخش با كارشناسان حقوقي انجام داده است.
بهرامي:از افكار سوسياليستي نجات نيافته‌ايم
بهرام بهرامي، قاضي بازنشسته ديوان عالي كشور در گفت‌وگو با «قانون» در خصوص تصدي‌گري دولت در كارخانه‌ها گفت: در اوايل انقلاب به واسطه وضعيت‌هايي كه در آن زمان وجود داشت و افكار سوسياليستي كه در جامعه رواج پيدا كرده بود وضع مقررات ما به سمت دولتي شدن پيش رفت.
وي افزود: بعد از فروپاشي رژيم پهلوي مصادره‌هايي كه صورت گرفت عمدتاً اموال به سمت نهادهاي انقلابي سوق يافت كه در بيشتر موارد اين نهادهاي انقلابي رويكرد دولتي داشتند.
اين استاد دانشگاه تصريح كرد: نهادهاي انقلابي كه اكثر آنها دولتي نيز بودند به واسطه دولتي بودن از معافيت‌هايي در حوزه‌هاي مختلف نيز برخوردار شدند مثل معافيت‌هايي كه مربوط به ماليات، دادرسي‌ها و هزينه‌هاي دادرسي و امور ديگري تعلق گرفت.
وي اضافه كرد: جريان ديگري كه اتفاق افتاد و سبب شد تا رويكرد دولتي در مقررات و جامعه گسترش يابد جنگ تحميلي بود. جنگ تحميلي سمت و سوي دولت را براي تصدي‌گري در مديريت كلان اقتصادي در جنگ بر سيستم اجرايي متحمل كرد.
اين حقوقدان درباره برون رفت از مقررات دولتي تاكيد كرد: حال اگر ما بخواهيم از وضعيتي كه ايجاد شده خارج شويم اولين اقدام اصلاح نگاه رسوب كرده در فكر و ذهن بسياري از مردم و مسئولان از ديدگاه‌هاي سوسياليستي است.
وي افزود: هنوز نتوانستيم افكار سوسياليستي را در ابعاد مختلف اصلاح كنيم و حتي در سيستم قانون‌گذاري رويكرد تراكم مجازات‌ها را داريم كه اگر به سمت اصلاح و پالايش قوانين رويم بايد عناوين مجرمانه مورد اصلاح قرار گيرند.
بهرامي گفت: به عنوان خصوصي‌سازي تصور ما اين است كه بايد اموال دولتي به بخش خصوصي واگذار شود كه اين فكر بايد در واگذاري اموال نيز مدنظر قرار داده شود ولي اين فكر به صورت صددرصد محقق نشده است.
وي ادامه داد: بايد عناوين مجرمانه‌اي كه بيش از 2000 عنوان مجرمانه است را كاهش دهيم و با كاهش عناوين مجرمانه مي‌توانيم از حالت تصدي‌گري دولتي خارج شويم.
استاد دانشگاه بيان داشت: به اعتقاد من اولين گام بايد در مقررات يك نگاه همه جانبه داشته و در مقررات مربوط به شهرداري‌ها و مقررات مربوط به بانك‌ها، جرايم و ديگر عناوين مجرمانه نگاه‌هاي تصدي‌دولتي برداشته شود.
وي اظهار داشت: گام بعد كه مي‌توانيم خصوصي‌سازي را به صورت صحيح انجام دهيم تعريفي از خصوصي‌سازي به صورت واحد ارائه دهيم آنگاه اموال عمومي كه تصدي و مديريتش با قوه مجريه است به نهادهايي كه آنها نيز به نوعي دولتي و بدون اسم هستند و گاهي در فهرست نهاد عمومي قرار مي‌گيرند واگذاري انجام نمي‌شود.
اين حقوقدان تصريح كرد: وقتي اموال را از بخش دولتي خارج كنيم و به واحدها و نهادهاي عمومي واگذار كنيم عملاً خصوصي صورت نگرفته است و در واقعيت توليد فساد شديدتر و بدون نظارتي را ايجاد كرديم.
وي تاكيد كرد: در بخش واگذار به نهادهاي عمومي مي‌توان گفت وقتي مخابرات را از اموال دولتي خارج مي‌كنيم و به نهادهاي نظامي و انتظامي يا به نهادهاي عمومي ديگري واگذار مي‌كنيم عملاً نظارت دستگاه‌هاي نظارتي همچون سازمان بازرسي كل كشور از بين مي‌رود.
اين قاضي بازنشسته ديوان عالي كشور ادامه داد: در بحث واگذاري‌ها به نهادهاي عمومي خصوصي‌سازي صورت نگرفته است. خصوصي‌سازي يك عمل نيست كه ما با يك دستورالعمل بتوانيم آن را انجام دهيم در حالي كه يك فرآيند است و اين فرآيند زماني تحقق مي‌يابد كه بحث تصدي‌گري را به تك تك مردم واگذار كنيم.
وي ادامه داد: وقتي برخي شركت‌ها به تامين اجتماعي سپرده مي‌شود بخشي از نظارت عمومي را بر اين شركت‌ها از دست مي‌دهيم در حالي كه اين اموال متعلق به عموم است و اين واگذاري‌ها مي‌تواند فسادها را به دنبال آورد.
اين حقوقدان در خصوص نگاه حقوقي به خصوصي‌سازي گفت: خصوصي‌سازي را نمي‌توان با يك نگاه حقوقي صرف بررسي كرد، اين موضوع مستلزم چند بخش است كه بايد از تخصص مديريت و تجربه‌هاي جهاني كه در بعضي از كشورهاي جهان وجود دارد استفاده كنيم.
وي اضافه كرد: با استفاده از تجربيات كشورهاي مختلف در زمينه خصوصي‌سازي مي‌توانيم معضلات و مشكلات را كه اين كشورها در گذشته داشته‌اند را بررسي كنيم و پس از آن نگاه حقوقي را كنار آن بگذاريم.
قاضي بازنشسته ديوان عالي كشور تصريح كرد: با استفاده از اين فرآيند مي‌توانيم با مواد و تبصره‌ها يا بخشي از مواد تصويب شده كار خصوصي‌سازي را دنبال كنيم ولي اين امر مستلزم اين است كه تجربه‌هاي تاريخي و گام‌هاي غلط يا تجربه‌هاي نادرست كشورهاي ديگر را تكرار نكنيم.
وي در ارزيابي خصوصي‌سازي و روند واگذاري‌ها افزود: تحليل من اين است كه در زمينه خصوصي‌سازي نسبت به كشورهايي كه اين مشكل را داشتند عقب هستيم و اين عقب افتادگي را نبايد بد بدانيم. اتفاقاً يك فرصتي است تا بتوانيم با كشورهايي كه روند خصوصي‌سازي را عملياتي كرده‌اند و با كارها، مقررات و تدابيري كه انديشيده‌اند بيشتر آشنا شويم.
استاد دانشگاه اظهار داشت: با اين الگو مي‌توانيم ببينيم در كدام قسمت‌ها خطا و بيراهه رفته‌ايم و با اصلاح مقررات و با مباحث فقه و شرعي خصوصي‌سازي را با فرهنگ خودمان سازگاري دهيم و اقدام لازم را انجام دهيم. براي بررسي اين موارد و ارائه راهكارهاي حقوقي و مؤلفه‌هايي كه به ما كمك مي‌كنند بايد از انديشمندان و محققان در خصوص تاريخ تحولات حقوقي در كشورهاي ديگر نيز به كمك آيند.
وي در خصوص واگذاري‌ها ادامه داد: به صورت كلي نمي‌توان حكمي براي روند واگذاري‌ها صادر كرد و بايد پرونده‌هاي عديده‌اي در اين زمينه بررسي شوند و ديد كارخانه‌هاي واگذار شده به چه كيفيتي بوده و امروز چه وضعيتي دارند و به چه كساني واگذار شده‌اند و بعد در اين زمينه ارزيابي صورت گيرد.
اين حقوقدان گفت: بايد ديد اگر واگذاري انجام نمي‌شد چه وضعي امروز براي كارخانه‌ها به‌وجود مي‌آمد. ولي واقعيت جامعه كه امروزه ديده مي‌شود و مي‌توان گفت حالت شهرت پيدا كرده و بايد ديد كه اين شهرت حجيت دارد يا خير محل تأمل است ولي چيزي كه مشخص است اين واگذاري‌ها مطلوب نبوده و ايراداتي به آن وارد است كه بعضي از اين ايرادات اساسي و درست است.
وي اضافه كرد: در خصوصي‌سازي، نهادهاي عمومي مدنظر قرار گرفتند ولي نهادهاي عمومي بعضاً دولتي هستند و اگر مي‌خواهيم به سمت خصوصي‌سازي پيش رويم و به نهادهاي عمومي دولتي واگذار شود عملاً مال عمومي را كه در قالب انفال است از مردم خارج كرديم، بدون بازگشت منافع آن كه اگر به نهادهاي عمومي خصوصي يا غير دولتي واگذار مي‌شد حداقل مابه‌التفاوت آن دريافت و به خزانه مي‌رفت و در آنجا برنامه‌ريزي‌هايي را براي توسعه و آباداني كشور يا سرمايه‌گذاري در قسمت‌هاي ديگر استفاده مي‌كرديم.
اين استاد دانشگاه در خصوص عوائد حاصل از خصوصي‌سازي براي جامعه خاطر نشان كرد: قسمت اصلي اين واگذاري‌ها اين است كه ما هزينه‌مان را كم مي‌كنيم يعني درآمدي براي دولت يا خزانه عمومي نداشته بلكه مبلغ اضافي داده مي‌شود تا هزينه‌ها كاهش يابد و رويكرد هم بر اين است كه قسمت‌هايي واگذار شود كه هزينه‌هاي عمومي را كاهش دهد و با اين كار پول به خزانه عمومي دولت ريخته مي‌شود و در بودجه‌هايي كه به مجلس و برنامه‌هاي توسعه پنج ساله است از اين بودجه‌ها صرف مي‌شود.
چوبدار:بخش خصوصي هنوز وارد اقتصاد كلان نشده است
ناصر چوبدار، وكيل پايه يك دادگستري نيز در گفت‌وگو با «قانون» در خصوص روند خصوصي‌سازي در كشور گفت: نقش دولت در امورتوليد و توزيع مربوط به اول انقلاب است و اين تفكر همچنان هم ادامه دارد.
وي افزود: بر اساس اصل 44 قانون اساسي قوانين خوبي مورد تصويب قرار گرفت ولي باوجود تصويب قوانين، روند خصوصي‌سازي به آن شكلي كه قانونگذار مدنظرش بوده اجرا نكرده‌ايم.
اين حقوقدان تصريح كرد: فرهنگ دولتي بودن حكومت بر بخش‌هاي اقتصادي همچنان پابرجاست و با توجه به اينكه هنوز مديران اول انقلاب بر سركار هستند اين تفكر از بين نرفته و همچنان اصرار دارند 70درصد بخش‌هاي اقتصادي در تصدي دولت قرار گيرد.
وي ادامه داد: در واقع بايد نسل اول انقلاب بازنشسته شود تا جوان‌هايي كه داراي افكار جديد هستند روي كار آمده و با علم روز پيش روند.
چوبدار در خصوص راهكارهاي خصوصي‌سازي در كشور اضافه كرد: همه قبول دارند كه دولت بايد تصدي‌گري را رها كرده و اجازه دهد بخش خصوصي و بخش تعاون به عرصه تصدي‌گري وارد شوند.
وي افزود: ولي در خصوصي‌سازي مديران باوجود تصويب قوانين، تصدي‌گري را به نهادهاي شبه دولتي واگذار كردند و اين به معناي خصوصي‌سازي نبوده و بخش خصوصي همچنان ضعيف مانده است يعني نتوانسته وارد اقتصاد كلان شود.
اين وكيل دادگستري درباره ورود بخش خصوصي به اقتصاد كلان گفت: بخش خصوصي زماني مي‌تواند وارد اقتصاد كلان شود كه رشد كند و رشد اين بخش زماني محقق خواهد شد كه بخش خصوصي وارد اقتصاد كلان شود.
وي درباره واگذاري‌هاي دولت به نهادهاي شبه‌دولتي اظهار داشت: اكثر طرح‌هاي عمراني بزرگ در دست چه نهادهايي است و دولت به چه نهادي واگذار مي‌كند و اين امر به دليل نداشتن توان رقابت بخش خصوصي است و در واقع يك تسلسل باطل در اينجا وجود دارد.
اين حقوقدان تصريح كرد: رهبري بر واگذاري به بخش خصوصي و تعاوني اصرار دارد و دولت نيز بر آن مصمم است ولي بخش خصوصي توان رقابتي و سرمايه لازم براي اجراي طرح‌هاي بزرگ عمراني را ندارد و همين موضوع سبب مي‌شود تا دستگاه‌هاي نظامي يا غير نظامي شبه دولتي به اجراي طرح‌ها گام بردارند.
وي افزود: واگذاري به بخش خصوصي بايد به سرعت انجام مي‌گرفت تا در يك پروسه 10ساله بخش خصوصي توانمند شده و بتواند وارد اقتصاد كلان شود و اين امر سبب مي‌شود دولت به نهادهاي نظامي و شبه نظامي طرح‌ها را واگذار كنند زيرا قدرت مالي آنها جوابگوي اين طرح‌ها ست.
چوبدار تاكيد كرد: برخي مديران از گذشته فعاليت داشته‌اند كه بايد كناره‌گيري كنند. متاسفانه بايد جست‌وجو كرد كه در اين سي و چند سال نتوانستيم جوان‌هاي با استعداد و مدير تربيت كنيم تا بتوانند پست‌هاي وزارتي را بگيرند در حالي كه با اعتماد به جوانان توانستيم در انرژي اتمي اقدامات و دستاوردهاي مناسبي را كسب كنيم.
اين حقوقدان اظهار داشت: قوانين در حوزه خصوصي‌سازي مطلوب است ولي مجري خوب نداريم. مجريان ما ضعف دارند و دستگاه‌هاي نظارتي ما توانمندي و كارآمدي را ندارند و به همين دليل مي‌بينيم رانت‌خواري در بخش خصوصي كم و در بخش دولتي فراوان يافت مي‌شود.
چوبدار تاكيد كرد: با واگذاري دولت به بخش خصوصي سوء استفاده‌ها نيز كمتر مي‌شود و در سال‌هاي اخير هم باوجود تاكيد رهبري خصوصي‌سازي‌ها به صورت مطلوب ايجاد نشد و اين به اين معني است كه دولت قيم مآبانه عمل كرده است. با ارائه مطالب كارشناسان و نقل بخشي از قوانين و مقررات گسترده در حوزه خصوصي‌سازي به نظر مي‌رسد مشكلات و موانعي در سر راه اين واگذاري‌ها بوده است كه با استفاده از تجربيات كشورهاي پيشرفته مي‌توانيم رويكردي را كه سبب توليد فساد در برخي از واحدها شده است تبديل به رونق اقتصاد كنيم.
179/